但这种现象也普遍存在于非社会权诉讼领域，且各社会权司法化的国家都建立有针对性的措施，如律师援助制度、诉讼费用减免和简易程序等，因而并不影响这项制度本身的正当性基础。

张恒山：《中国共产党依法执政的观念基础》，载《中共中央党校学报》2015年第3期，第9-11页。[24]See E. L. Quarantelli, Disasters: Theoryand Research, Sage Publications, 1978，pp.65-87. [25]参见周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期，第77-78页。

[34]参见同前注[28]，周雪光书，第74页。[86]在这种情况下，应急行政活动的合法化链条就变得难以追溯，其合法化水平受到影响。对私权予以必要克减以配合紧急措施的实施，又使其保持在适当程度。[88]此后，又单独增加了《突发公共卫生事件应对法》等法律的制定计划。[84]参见欧爱民、向嘉晨：《应急领域强化党的领导的法治路径——以党规与国法的统筹推进为视角》，载《学习与实践》2020年第9期，第28页。

[79]而党的领导入法，通过法律规定党领导相关工作的地位和基本方式，实际上使依法执政的内涵在时间维度上得到了延伸，既包括依法确认党的执政地位、使党推荐的人进入国家机器，也包括依法规范此后党掌握、主导国家运行的过程，使党依法执政得到完整体现。在政治动员驱动的重大突发事件应对中，政治动员使法律能够更好地发挥应急功能，却可能对法治功能形成抑制。甚至法律还对确认传染病本身做出了程序上的规定，以规制专业机构在决策过程中的合法性。

2.日本《传染病预防与患者医疗保障法》 日本于1998年10月2日颁布《传染病预防与患者医疗保障法》[21]。[5]如果立法采用明确列举病种的方式确认防治对象（如我国《传染病防治法》第3条），那对新发传染病[6]的防治在最开始处便会遭遇合法性挑战。进入专题： 传染病防治法 国家角色 专家作用 公共卫生法治 。参见[美]约翰·伯纳姆：《什么是医学史》，颜宜葳译，北京大学出版社2010年版，第18页。

参见李兰娟、任红主编：《传染病学》（第9版），人民卫生出版社2018年版，第1页。由于日本的《传染病预防与患者医疗保障法》重在对传染病患者的医疗保障，贯穿对患者健康权等人权理念的重视，所以该法的重点在于为各类传染病患者提供医疗照护和治疗保障。

专业机构以其专家人员的身份和基于专业知识理性的基础，既能做好传染病情况的发布说明，又能提供配套的科学防疫建议以消解社会大众的恐慌。换句话说，危险传染病的制度意义只是构成传播传染病犯罪的构成要件，而危险传染病与一般传染病在防控上并不存在区别。从新加坡《传染病法》的调整对象规定可以看出，除了明确列举之外，在新发传染病和法律未规定的传染病的确认上，立法设定三个相对开放的界定条件，但其决定权限仍然由医药服务局局长根据实际情况来决定。如1类传染病才需要被检疫和隔离，从而适用专门的日本《检疫法》（Quarantine Act, No.201 of June 6, 1951）。

传染病防治向来依赖公共权力的运用，在疫情暴发的紧急情况下更是如此。[42]王贵松：《风险社会与作为学习过程的法——读贝克的〈风险社会〉》，《交大法学》2013年第4期。尤其是在对传染病这一自然语词进行法律意义上重新编码并赋值的过程中，促使其被转译为规范语词的变形规则到底是某种权威性的决定，还是专业的智识考量？ 最后，将传染病通过立法程序确定为一种制度性事实，赋予了传染病以构成性的制度意义，那么传染病的制度要素如何在法律的框架内发挥作用，即如何通过法律来构建传染病防治的行为体系、规制方式以及制度流程等？这一追问的实质在于法律的介入方式与传染病的防治之间如何契合的问题，关涉构成性规范的内在内容和品质，即如何通过法律规范来设置防治传染病的制度内容和运作环节，从而为传染病的防治制度体系提供规范标准。在调整对象的立法表达上，新加坡《传染病法》采取传染病定义加病种附录列举的模式，即在该法第2条的释义条款（Interpretation）中将传染病和危险传染病作为专门的概念进行了定义。

在权力所作用的内容上，旨在通过国家权力对传染病这一客观事实所可能带来的影响和危害做出制度评价，并赋予责任主体采取诸如限制感染者甚至所有公民行动自由等在内的防治措施，体现出国家对人民生命健康的重视。（一）国家主义防治观的法理逻辑 面对突发公共卫生事件，一旦启动传染病的防治程序，尤其是对传染性强的流行病（如鼠疫、新型冠状病毒肺炎等）的防控，往往须采取紧急或类似制度效果的措施，这是对常规法治的突破而进入所谓的宪法专政（Constitutional Dictatorship）的宪制状态，牵涉到国家权力行使形态的急剧变化，并形成权力与权利博弈的基本法治格局。

根据经典的功能主义比较方法，作为人类应对传染病的制度遗产和经验结晶，传染病防治法在调整对象上的比较法作业，既是可行的也是必要的。五、我国《传染病防治法》调整对象的规制调适 作为对传染病防治法调整对象的经验提炼，国家主义与专业主义的分野代表了两种不同的防治理念和制度逻辑，他们各自的优劣在规范层面已得以阐述，但只有基于两者的正当性评价才能最终决定两种防治理念的制度生命和实践价值，进而决定我们在调整对象之功能比较上的择取方向，为我国相关制度的优化与调适提供有效参照。

而4类和5类则是有限定义加举例，4类主要是日本政府规章中（The Government Ordinance）所规定的可能通过动物或尸体、食物、饮料、衣物、床单或其他个人物品传播并影响人健康的疾病，包括E型肝炎、狂犬病等7种。这就很容易导致决策的延迟甚至失误，从而容易酿成严重后果。由于县级人民政府处于治理体系中相对低的层级，治理能力决定了其对体制外专家的依赖程度较高，所以这一建议实际是给予了专家更大的能动空间。其中1类（埃博拉病毒，克里米亚-刚果出血热，仅由SARS冠状病毒引起的严重急性呼吸道综合征，天花，鼠疫，马尔堡病毒病和拉沙热等七种）、2类（急性脊髓灰质炎，霍乱，志贺氏菌病，白喉，伤寒和副伤寒）、3类（肠出血性大肠杆菌感染）是明确列举，跟我国《传染病防治法》第3条一样，既没有定义也不用等字。而反之，立法通过定义传染病而不列举具体病种的制度安排，则必须藉由执行机构尤其是公共卫生和传染病防控专业机构来做出临机判断和确认，由此可在国家角色和专家作用之间划出一条逻辑链条。这一定义是一个纯粹的医学定义，所使用的术语亦是医学术语，没有医学专业性以外因素的考量。

现代化的过程是一个社会的复杂化不断加剧的过程，同时也是风险和不确定性增加的过程，依赖于专业知识决策成为现代公共行政的基本趋势。某种具体病种级别的升降则表明其危害程度会随着时空环境的变化而变化，也凸显传染病定义和定级中的社会性考量，而排序问题则关涉病种之间的医学关联性或者医学表达的科学性。

二是传染病种类和级别严格法定。按照韦伯的观点，近现代所形成的官僚化行政系统，其权力支配的基础是因专业知识所形成的技术理性，且专业知识本身又反过来有利于保护权力的地位。

这种类型和立法模式以芬兰和挪威为代表。李广德，法学博士，中国社会科学院法学研究所助理研究员。

挪威对危险传染病的定义侧重于对疾病后果的考量，从而需要基于公共卫生学和卫生经济学的考量，这也在实施过程中突出了医疗机构或者公共卫生机构以及相关公共卫生专业人员在传染病确诊和防控中的制度性角色。不管是非典防控还是新型冠状病毒肺炎疫情防控，中国疾病预防控制中心及其负责人都被推向风口浪尖，引起了对疾控机构职权职责的大讨论，甚至呼吁主张将其性质由现有的事业单位变更为国家行政机关，专门履行传染病预防和控制的国家职权职责。[41]而随着商谈理论等当代哲学理论的发展以及治理理论的主体多元化和去中心化趋势，这种建立在专业主义基础上的封闭体系会遭遇严重的合法性挑战，因为专业知识所形成的垄断以及职业所形成的门槛，会导致专业主义缺失内在的民主，从而违背现代政治运作和决策的根本价值取向。[43]Lawrence O. Gostin Lindsay F. Wiley, Public Health Law: Power, Duty, Restraint, California: University of California Press, 2016, p.4. [44]参见周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，《行政法学研究》2021年第1期。

新加坡的立法制度相对比较灵活，能够及时对法律进行修补，如2020年2月28日的修改将2019年冠状病毒（COVID-19）列入该法附件二的危险传染病病种名单中。毫无疑问，我国《传染病防治法》采取的是严格列举且排斥定义的第一种类型，也因此，我国其实是严格的国家主义防治观。

根据该法第1章第3条的定义条款，传染病是指由微生物（传染因子）或该微生物的一部分或由可在人与人之间传播的寄生虫引起的疾病或带菌者状态。在新发传染病的防控和确认上，日本首先强调国家有关防控机构的职能角色和防控义务，如在收集和分析了有关新发传染病的信息后，日本中央政府在能够确认它是一种新发症状之后，就应该立即采取必要措施来防止其蔓延。

但传染病一旦暴发，会对国家的经济和社会的运转形成严重的冲击，进而引发严重的秩序问题，因此，确认传染病必须要符合科学性和必要性等原则。1.新加坡《传染病法》 新加坡国会于1976年制定了专门的《传染病法》。

如果说新发传染病暴发是病毒本身发展和自然界进化过程中的必然性、规律性存在，那么直面新发传染病就是传染病防治法调整对象立法甚至整个传染病防治立法的宿命。专业主义防治观则通过立法中的传染病定义而将临机判断、确认甚至决策的权力交给专业机构和专业人员，体现对智识的尊重和对科学的追求，以更符合传染病防治本身的规律性和科学性，凸显专家作用。七种分类的设置体现了日本立法对传染病防治对象进行严格精细化区分的精致主义态度。总之，不管是国家主义防治观还是专业主义防治观，都应更好地实现公共卫生规制权力与个人基本权利之间的平衡，实现国家权力的有序行使和个人权利的及时保障，兼顾秩序与效率的双重价值取向。

其具体分类的法理逻辑在于：立法通过对病种事先且严格的列举，意味着国家权力在传染病确认和决策中的作用程度最严，国家的角色立场经由立法的表达而得到事前的规定。就两者的权力本源而言，两种理论类型都是基于国家立法权的合法创设，自然无法对谁优谁劣、孰是孰非进行简单的评价。

[40]See Reiner Grundmann, The Problem of Expertise in Knowledge Societies, 55 Minerva 25, 25-48(2017). [41]张康之：《论社会治理中的职业化及其技术控制》，《中共杭州市委党校学报》2013年第3期。（二）定义为主列举为辅的准专业主义防治观 这种类型意味着对传染病的确定主要通过定义来完成，而列举只是为了增强操作性和参照性。

德国对传染病的确认采用的是通过医院的报告确认制度，从而合疫情预警、报告与治疗于一体。对传染病防治法调整对象的任何前置性规定，都必须面对法定病种以外的情况，以发挥传染病防治法应有的价值功能，否则传染病防治法的立法目的会大打折扣。

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